气象灾害管理的思考与建议

摘要:本文以河北为例系统地分析了气象灾害管理的必要性,气象灾害管理的要素、原则和模式,根据气象灾害风险管理的特性,结合河北“7.21”特大暴雨的实例,查找河北省气象灾害管理的不足之处,并提出相关建议。

关键词:气象灾害;灾害管理;气象灾害风险管理;综合减灾;风险管理模式

基金项目:项目名称:软科学研究专项目;河象灾项目名称:气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力评估方法的研究;

1做好气象灾害管理的必要性

据初步统计,自从1991年以来,全球突发性自然灾害已经造成超过280万人死亡,8亿多人受灾,灾害导致的直接经济损失超过1000亿美元。2010年到2017年間我国由于各种自然灾害导致的直接经济损失已达到每年4000多亿元,约占我国每年生产收入的6‰。气象灾害作为最重要的自然灾害,造成的损失约占自然灾害造成损失的70%。

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,灾害种类多,分布地域广,发生频率高,造成损失重。与发达国家比较而言,我国的经济基础薄弱,稳步推进现代化是我国很长一段时间内的发展目标。我国的气象灾害风险管理的水平跟发达国家仍有很大差距,“十二五”期间,我国自然灾害呈现多发频发态势,突发性、异常性、反常性更加突出,气象灾害对我国经济、社会、农业生产带来了极大的损失。据国外统计机构调研,灾前防御战略投入和减少灾害损失的效益比可达1∶7,因而,加强突发气象灾害防治体系建设,坚持以防为主、防抗救相结合,不断提高我国防灾能力,减少灾害造成的损失,全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力,逐步提高我国的救灾和灾后重建能力,对于实现“两个一百年”奋斗目标意义重大。

2气象灾害管理的要素

气象灾害管理包括气象灾害管理主体,气象灾害管理客体,气象灾害管理过程以及气象灾害管理的法律法规四个基本要素。

气象灾害管理的主体是指组织气象灾害管理活动,履行气象灾害管理职能,反映气象灾害管理本质,直到形成整个气象灾害管理本体的能动性的主导要素。2012年8月河北省人民政府和中国气象局联合为河北省气象灾害防御指挥部、河北省气象灾害防御中心揭牌,河北省气象灾害防御实现了由单一部门防灾向综合防灾减灾的转变。省、市、县三级政府和重点乡镇建立了常态化运行的气象灾害防御指挥部和办公室,设立了相应的联络员,扩充了防灾减灾专家组,建立了信息共享、联合检查、共商应急防御措施等制度。在与气象灾害抗争的过程中,河北省气象灾害防御指挥部逐渐完善各项规章制度,真正实现了“政府领导,部门联动”,气象灾害防御指挥部履行了气象灾害管理的职能。但是从另一个层面上来讲,气象灾害防御工作是一项涉及到全社会的工作,所以,气象灾害防御工作不仅包括气象部门的管理人员,还包括每一位群众,他们作为气象灾害主体的重要成员,既要承担起监督他人减灾行为的责任,也要有提高自身的减灾意识和防灾能力的自觉性。河北省气象灾害防御指挥部的信息员覆盖全部行政村,并逐步向重点自然村和城市社区延伸,气象志愿者队伍日益壮大,微信、微博粉丝组织的气象灾害防御志愿服务队伍日渐成规模,气象灾害防御向全民化防灾减灾更进一步。

与气象灾害管理的主体相对应,气象灾害管理的客体是灾害管理的接收者,是气象灾害管理活动中管理主体作用的客观对象。气象灾害管理的客体范围很广,包括减灾活动中所有的资源,防灾过程中政府或者社会投入的资金,气象灾害发生过程中有关的数据等。例如,河北省气象灾害防御指挥部成员单位以及各成员单位中的专业人员都是气象灾害防御中的客体。

气象灾害管理过程是指气象灾害管理的主体通过气象灾害管理的客体完成气象灾害管理目标的过程。在这个过程中,通过组织、指挥、协调等过程相互作用,每一项气象灾害管理的过程都发挥其作用,完成气象灾害管理的计划组织领导和控制功能。

气象灾害管理的相关法律法规是气象灾害管理的有力工具,是实现管理功能的核心。气象灾害的立法和相关制度是规范人们行为,使其行为符合气象灾害管理总体以及政府和部门颁布的各项规章制度和法律,如气象灾害防御条例,分灾种防御办法,气象灾害风险评估管理办法,气象灾害防御标准化体系等。河北省在成功应对2012年“7·21”暴雨之后,在《河北省重大气象灾害应急预案》的基础上,出台了全国首部分灾种的气象灾害防御工作政府规章——《河北省暴雨灾害防御办法》,之后又相继颁布了《河北省暴雪大风寒潮大雾高温灾害防御办法》和《河北省气象灾害防御条例》,并制定了《旅游景区气象灾害防御要求》《尾矿库降雨气象服务规范》等5项地方标准,涵盖地方法规、政府规章、应急预案和防御标准四个方面的法律法规。这些制度的颁布和推行,使气象灾害管理工作的法律依据更加充分,气象灾害管理主体的主导作用可以更加有效地发挥。

3气象灾害管理的原则和模式

气象灾害管理是一项跨部门,跨学科的庞大复杂的系统工程,涉及气象科学领域和社会科学领域的方方面面。在气象防灾减灾过程中,需要中央和地方政府综合指导,政府和气象部门针对灾害要素进行会商,气象灾害管理具有综合减灾的原则;气象灾害管理与一般性的社会工作的管理不同,防灾救灾工作的投入量巨大,但是管理所期待的效益并不能立即显现,具有一定的时滞性。所以,在进行气象灾害管理的时候要有一定的前瞻性和预见性,科学筹划对灾害的管理,真正做到防患于未然,气象灾害管理具有准备性的原则;在气象灾害管理的实际操作中,各项工作的有效开展都需要有人力、物力、财力作为支持,需要多种技术手段的配合以及法律手段的保障,气象灾害管理部门需要及时有效地引导和调控各种因素和行为,使灾害管理工作实现减灾救灾整体效益的最大化,气象灾害管理具有可调控的原则。

目前,气象灾害管理有两种较为成熟的模式,灾害危机管理模式和灾害风险管理模式。灾害危机管理模式重在灾后恢复和重建计划,灾害风险管理模式重在灾前的防御。灾前进行系统的准备,制定减灾措施和程序,降低损失严重程度,对于气象灾害管理,预防和控制是成本最低、实施最简便的方法。

4气象灾害风险管理的特性和实例

气象灾害风险管理着重于气象灾害发生之前的防灾准备,制定适时的程序(包括气象灾害的监测预警,应急预案和应急演练,气象灾害风险的分析评估等),将不可控的气象灾害所造成的损失程度尽量降低。

气象灾害风险管理主要包括制度规范和修订,气象灾害预警,应急响应,救灾过程的保障工作,灾后重建,气象灾害风险管理评价等几个主要方面。下面从河北省的一次强暴雨过程中看气象灾害风险管理的实际流程。

2016年7月18~21日,河北省出现了强暴雨天气过程,根据《气象灾害防御条例》以及《河北省气象灾害防御条例》,全省各级气象灾害防御指挥部及指挥部办公室提前部署,全省气象部门建立了重大气象信息报送主要领导机制,主要负责人与政府领导保持点对点的直通式服务,并及时召开了视频会议。省、市、县三级气象部门通过突发事件预警信息發布系统第一时间向重点防御单位责任人和基层气象协理员、信息院发布各类预警信息292万条。18日随着雨量增大,省指挥部启动四级应急响应,19日逐步升级为三级、二级应急响应。

河北省气象灾害防御中心及时召开专题会议,认真分析实况和暴雨灾害风险影响,通过多渠道,及时跟各个部门联络收集灾情信息,并于19日和20日制作发布了2期《重大气象灾害风险评估报告》,22日制作了《河北省气象灾害监测专报》,对此次过程雨情及对各行各业造成的影响损失进行了总结评估。降水结束后,及时完成全省各地市暴雨城市内涝损失调查表的搜集上报工作,并及时奔赴重灾区调查灾情。

此次暴雨过程平均降水量为156.2毫米,高于“96·8”暴雨的122.4毫米和“7·21”暴雨的60.2毫米,仅次于“63·8”暴雨的321.4毫米。降水大值区主要集中在太行山区,全省有2594个站出现暴雨,有517个气象站出现了特大暴雨,占河北省特大暴雨站数的79%。其中,100毫米以上降雨影响范围达11.5万平方公里,覆盖了全省61%的面积,超过“63·8”暴雨。针对此次重大暴雨,河北省气象灾害防御指挥部及其办公室提前部署,协调联动,启动预警机制和应急响应,利用全省5000余个气象站,水文站等地面观测站,京津冀地区的7部新一代天气雷达及风云等各类气象卫星监测天气变化,两次召开视频会议进行会商。通过突发预警信息系统第一时间向各重点单位和信息员协理员等发布信息292万条,及时传播预警信息,为社会公众及时防御争取了宝贵的时间。

5建议及努力方向

“7·21”暴雨中,河北省气象灾害防御指挥部有效利用指挥部办公室建立的针对气象灾害防御重点单位负责人、气象员和气象信息员的预警“叫应”机制,及时提醒相关人员查收预警信息,做好了防范和应对工作。但预警信息发布体制还存在短板,尚未建立高效的全网发布机制,在边远地区、建筑工地等地存在盲区。河北省气象灾害防御指挥部应该及时完善信息传播机制,加强做好与各成员单位及各市的指挥部的互联互通,加强各个部门的信息共享,为气象灾害管理工作做好数据支撑。

气象灾害风险管理的对象涉及到人与自然之间,区域和区域之间,基于气象灾害风险的管理,既要保障安全又要利于发展,赢得长期的最大利益,任何单一部门都不可能完成这个任务。所以,气象灾害风险管理需要统筹兼顾,综合平衡各个部门,巧用全社会的力量,达到完成防灾减灾的目的。同时,气象灾害风险管理涉及国家、流域、各级政府和社会公众等不同层次,各个层次有不同的责任和义务,从制定法律法规,到完善气象灾害应急管理体制,既需要从上到下的推动和指导,也需要自下而上的实践和提高,所以,必须建立起良性的运行模式和协调机制。

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